Postępowanie kontrolne PIP – rola zwyczaju, gdy brak konkretnej normy prawnej


Niekiedy można spotkać się z sytuacją, w której brak jest wyraźnej normy prawnej zawartej w ustawie, rozporządzeniu, układzie zbiorowym lub regulaminie. Wtedy do głosu dochodzi zwyczaj, uznany nawet przez Sąd Najwyższy za możliwe źródło praw i obowiązków stron stosunków pracy.

Prowadzone przez inspektora pracy postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Ustalenia dotyczą prawa pracy, a w szczególności przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia. Niekiedy jednak w toku postępowania pracodawca, osoby skarżące lub przedstawiciele związków zawodowych sygnalizują występowanie pewnych praktyk czy reguł zachowania mających miejsce od wielu lat, usankcjonowanych wzajemnym poszanowaniem.

Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy naruszenie tych zwyczajów wywołuje negatywne konsekwencje dla pracowników. Wówczas powstaje zasadnicza wątpliwość, czy należy je uwzględnić w toku kontroli, jak zdefiniować ich występowanie i jak udokumentować ich treść. Mając na uwadze znaczenie przypisywane zwyczajowi zakładowemu, w praktyce inspektora pracy wydaje się niemożliwym pominięcie praktyk powszechnie stosowanych u pracodawcy [1].

Wzorzec postępowania

Inspektor pracy jako organ administracji publicznej jest zobowiązany do przestrzegania prawa oraz działania w granicach obowiązującego prawa. Zgodnie z artykułem 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w naszym kraju są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Dodatkowo, zgodnie z ust. 2 Konstytucji RP, źródłami prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z kolei, zgodnie z artykułem 9 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, prawem pracy są ustawy, akty wykonawcze, postanowienia układów zbiorowych pracy, inne oparte na ustawie porozumienia zbiorowe, regulaminy i statuty określające prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Zauważyć należy, że właśnie na podstawie norm prawnych, zawartych we wskazanych aktach prawnych, prowadzi postępowanie kontrolne inspektor pracy, zmierzając do dokonania oceny praworządności w stosunkach pracy.

Niekiedy jednak organ prowadzący postępowanie kontrolne może spotkać się z sytuacją, w której brak jest wyraźnej normy prawnej, zawartej w ustawie, rozporządzeniu, układzie zbiorowym czy regulaminie, a mimo to pracodawca lub przedstawiciele związku zawodowego wskazują na pewną ugruntowaną praktykę zakładową w tym obszarze. Zdarzają się również przypadki, gdy nawet sam ustawodawca odwołuje się do takich zachowań, co dostrzega również judykatura. Wydaje się, że inspektor pracy nie może pominąć takich przypadków w toku postępowania kontrolnego. Zaznaczyć wypada bowiem, że przyjęcie koncepcji prawa stanowionego nie oznacza definitywnego wykluczenia innych faktów prawotwórczych, takich właśnie jak m.in. normy zwyczajowe [2].

Prawne znaczenie zwyczaju

Znaczenie zwyczaju w praktyce postępowania stron wyraźnie dostrzega ustawodawca w artykule 56 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, zgodnie z którym czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. Przedmiotowy przepis znajduje zastosowanie w prawie pracy na podstawie artykułu 300 Kodeksu pracy. Zaakcentować należy, że zwyczaj, jak zauważa Piotr Machnikowski [3], należy do sfery faktów, a nie norm prawnych. Co więcej, jeżeli uznajemy za zwyczaj powszechnie stosowaną praktykę postępowania – w danym czasie i grupie społecznej czy rodzaju stosunków społecznych – to konieczne jest postępowanie zgodnie z jej regułami, niezależnie od tego, czy stronom zwyczaj był znany. Fundamentalnym warunkiem stosowania zwyczaju jest jednak jego zgodność z prawem i zasadami współżycia społecznego.

Mając na uwadze fakt, że inspektor pracy w toku kontroli przestrzegania prawa pracy bada oświadczenia woli składane przez strony, co jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, uzasadnione wydaje się uwzględnianie również tego aspektu w postępowaniach kontrolnych.

Ogłaszanie przepisów wewnątrzzakładowych

Pracodawca wprowadzający wewnątrzzakładowe regulacje określające prawa i obowiązki stron stosunku pracy jest zobowiązany do ogłoszenia ich w zakładzie pracy, co stanowi warunek ich wejścia w życie. Procedurę taką można dostrzec w kilku przypadkach:

1. regulaminu pracy – zgodnie z artykułem 1043 § 1 k.p.,
2. regulaminu wynagradzania – zgodnie z artykułem 772 § 6 k.p.,
3. obwieszczenia o czasie pracy – zgodnie z artykułem 150 § 7 w związku z artykułem 1043 k.p.

Interesujące jest rozwiązanie przyjęte w tych przypadkach przez ustawodawcę, zgodnie z którym podanie do wiadomości pracowników następuje w sposób przyjęty u pracodawcy. Sposób ten nie jest narzucony przez prawodawcę, a jedyna wskazówka ustawowa jest taka, że powinien on korespondować ze sposobem przyjętym u pracodawcy, a to może wskazywać właśnie na przyjętą praktykę, stosowaną od lat u pracodawcy.

Słusznie zauważa Andrzej Patulski [4], że zwyczaj zakładowy może być powiązany z rozpowszechnianiem przepisów wewnątrzzakładowych u pracodawcy i może polegać na wywieszeniu na tablicy ogłoszeń, odczytaniu na zebraniu czy dostarczeniu każdemu pracownikowi w sposób indywidualny w formie elektronicznej.

Bardzo często w praktyce postępowania kontrolnego inspektorzy pracy, analizujący zapisy regulaminowe, spotykają się z postanowieniami powtarzającymi wprost rozwiązania ustawowe, bez szczegółowego ich rozwinięcia. Nierzadko norma regulaminowa brzmi wprost: „Regulamin wchodzi w życie po upływie 2 tygodni od dnia podania go do wiadomości w sposób przyjęty u pracodawcy”. Postanowienie takie nie określa sposobu podania do wiadomości, co w praktyce oznacza, że dla uznania regulaminu za obowiązujące prawo pracy wewnątrzzakładowe konieczne jest ustalenie, czy został on podany do wiadomości i w jaki sposób. W takich przypadkach najczęściej sposób ten wynika z ustalonych praktyk wewnątrzzakładowych, stosowanych od dłuższego czasu. Odnotowywane są one przez inspektora pracy w protokole kontroli.

Problemem praktycznym jest sytuacja zakładu pracy rozpoczynającego działalność, albowiem w zakładzie takim nie może być zwyczaju zakładowego; jak podnosi Kazimierz Jaśkowski [5]. Podmiot, rozpoczynając działalność, nie może wykazać się utrwalonym, uznanym społecznie, szanowanym przez lata zwyczajem zakładowym, ponieważ zwyczaj taki nie zdążył się po prostu wykształcić. Problematyczność takiej sytuacji dotyczy w szczególności małych zakładów pracy, zatrudniających zaledwie kilka czy kilkanaście osób, gdzie ogranicza się również procedury administracyjne. Jakkolwiek podmioty te nie mają obowiązku wydawania regulaminów, to już obwieszczenie o czasie pracy ma charakter obligatoryjny. Ustalenie wówczas „sposobu przyjętego u pracodawcy” może nastręczać nieco trudności. Zaakcentować jednak należy, że podawanie do wiadomości „w sposób przyjęty u danego pracodawcy” dotyczy nie tylko powyższych kwestii, ale również innych przypadków:

1. informacji o monitoringu – zgodnie z artykułem 222 § 7 k.p.,
2. udostępnienia pracownikom tekstu przepisów dotyczących równego traktowania w formie pisemnej – zgodnie z artykułem 941 k.p.,
3. informacji o możliwości zatrudnienia w pełnym lub niepełnym wymiarze czasu pracy – zgodnie z artykułem 942 k.p.,
4. informacji o wolnych miejscach pracy skierowanej do pracowników zatrudnionych na czas określony – zgodnie z artykułem 942 k.p.,
5. informacji o formach prowadzenia, przechowywania i odbioru dokumentacji pracowniczej – zgodnie z artykułem 949 k.p.

Niektóre z wymienionych informacji są przekazywane pracownikom w formule zwyczajowej, nieokreślonej przez regulamin pracy. Wskazane sytuacje ilustrują przypadki, w których „sposób przyjęty u danego pracodawcy” może wynikać nie tyle z postanowień regulaminu pracy czy statutu, co z utrwalonej praktyki, powszechnie znanej i akceptowanej w danym zakładzie pracy. Praktyka ta powinna zostać ustalona przez inspektora pracy, o ile to jest niezbędne dla sprawy, a także możliwe.

Urlopy wypoczynkowe

Obszarem, w którym zwyczaj zakładowy ma istotne znaczenie, jest prawo urlopowe. Zasady udzielenia urlopów wypoczynkowych, w szczególności procedura wnioskowania o urlop, akceptacji bądź zmiany terminów, powinna być przedmiotem regulacji regulaminu pracy jako aktu porządkującego proces świadczenia pracy i jej organizację. Nie zawsze jednak tak się dzieje. Regulacji tej brakuje szczególnie wówczas, gdy pracodawca jest podmiotem, który ze względu na ilość zatrudnionych pracowników nie jest zobowiązany do wydania regulaminu pracy. Wówczas zagadnienie udzielania urlopów wypoczynkowych nabiera odmiennej perspektywy, w której w szczególności należy ustalić, jakie prawidła postępowania praktykowane są u pracodawcy. Inspektor pracy rozpatrujący skargę na odmowę udzielenia urlopu lub przeciwnie – udzielenie urlopu wbrew woli pracownika, będzie zmuszony do zbadania regulacji, a w razie ich braku – praktyki stosowanej u pracodawcy w tym zakresie.

W judykaturze notuje się orzeczenia Sądu Najwyższego w kwestii składania wniosku o urlop na żądanie [6]. We wskazanym orzeczeniu skład sędziowski zauważył, że regulacja ustawowa dotycząca udzielania urlopu na żądanie jest szczątkowa, stąd też dopuścił ustalenie sposobu udzielania urlopu na żądanie w zakładzie pracy właśnie w drodze zwyczaju czy pewnej praktyki, stosowanej powszechnie i jednorodnie wobec wszystkich pracowników. Zwyczaj taki, określony przez skład orzekający mianem „praktyki zakładowej”, Sąd Najwyższy uznał wręcz za możliwe źródło praw i obowiązków stron stosunków pracy.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie bardzo mocno akcentuje rolę zwyczaju zakładowego w ustalaniu procesu organizacji pracy, co jest istotne z tego powodu, że wiele rozwiązań szczegółowych dotyczących porządku i podporządkowania pracownika jest właśnie doprecyzowanych zwyczajowo, na skutek praktyki kształtowanej przez zachowania pracowników, podwładnych i przełożonych oraz osób reprezentujących pracodawcę. Wnioskowanie o urlop wypoczynkowy w regulaminach pracy dość często nie jest doprecyzowane, formułowane są jedynie zapisy powtarzające regulacje ustawowe, bez rozstrzygnięcia kwestii akceptacji czy procedury odwołania urlopu wypoczynkowego. W takich sytuacjach rola zwyczaju zakładowego wydaje się nabierać szczególnego znaczenia ze względu na walor praktyczny.

Zwyczaj a wynagrodzenie

Innym ważnym obszarem stosowania zwyczaju zakładowego jest wynagradzanie za pracę. Znaczenie problemu dopuszczalności stosowania zwyczaju zakładowego wynika przede wszystkim z tego, że przepisy o wynagrodzeniu za pracę powinny być stosowane i wykładane w sposób ścisły. Stąd też wewnątrzzakładowe praktyki o charakterze powszechnym, niemające charakteru prawa regulaminowego, oddziałują na kształt jednego z koniecznych elementów treści stosunku pracy.

W stosunkowo niedawnym orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 2019 r.[7], uznano zwyczaj zakładowy, polegający na dodatkowym wynagradzaniu pracowników z puli rejestrowanych i zebranych napiwków, jako dopuszczalny, zwłaszcza wobec braku wyraźnej regulacji ustawowej. Co interesujące, w uzasadnieniu do zajętego stanowiska skład sędziowski rozpoznający sprawę podkreślił, iż: „nie podlega dyskusji, że umowa o pracę, tak jak każda czynność prawna, wywołuje skutki nie tylko w niej wyrażone, lecz także te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów (art. 56 k.c. w związku z art. 300 k.p.)”. Przedmiotowe orzeczenie uznało zwyczaj gromadzenia, a następnie podziału zebranych napiwków pomiędzy pracowników jako zobowiązanie pracodawcy do wypłaty premii.

Wskazano dodatkowo, że strony stosunku pracy były zwyczajowo związane systemem dodatkowego wynagrodzenia za pracę, w postaci procentowego udziału w puli napiwków zebranych w trakcie pracy zakładu. Napiwki były rejestrowane i rozdysponowywane pomiędzy pracowników, z wyłączeniem szczebla kierującego.

Jakkolwiek w umowie o pracę z pracownikami wprowadzono składnik „premia uznaniowa”, to jednak wobec braku szczegółowych uregulowań, ostateczne ukształtowanie jej zasad związane było w swojej istocie z „punktowym systemem partycypacji pracowników w zgromadzonym funduszu napiwkowym”. Nastąpiło to właśnie w drodze zwyczaju zakładowego, który pracodawca oraz pracownicy uznawali i przestrzegali.

Uwzględnianie zwyczaju w zakresie kształtowania treści stosunku pracy znalazło swoje odzwierciedlenie również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II PZP 3/078.

W prezentowanej sprawie rozważano znaczenie zwyczaju dla interpretacji treści układu zbiorowego pracy. W uchwale wskazano na specyficzność układu zbiorowego pracy jako źródła prawa pracy, kreowanego w drodze rokowań między partnerami społecznymi a pracodawcą. Akt ten jest ostatecznie rezultatem zgodnej woli podmiotów wypracowujących wzajemne zobowiązania stron stosunku pracy. Wobec powyższego, w ocenie sądu rozpoznającego sprawę uzasadnia to sięgnięcie do analogii z art. 56 k.c. w związku z art. 300 k.p., z którego wynika, iż umowa o pracę wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustalonych zwyczajów. Natomiast ustalony zwyczaj – jeżeli da się go stwierdzić – w zakresie kształtowania nagród z zysku i ich wysokości może i powinien być brany pod uwagę przy wyjaśnianiu treści postanowień układów zbiorowych pracy. Prezentowane stanowisko orzecznicze bardzo wyraźnie akcentuje rolę i znaczenie zwyczaju jako środka wspomagającego wyjaśnianie i interpretację treści układu zbiorowego pracy. Wydaje się, że jest to kolejna istotna wskazówka ilustrująca istotną pozycję zwyczaju zakładowego, tym razem w dekodowaniu norm wewnątrzzakładowego prawa pracy.

W dziedzinie wynagrodzeń rola zwyczaju została dostrzeżona również w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. [9], w którym analizowano sposób ustalania wysokości wynagrodzenia za czas zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy w związku z zawarciem porozumienia o rozwiązaniu stosunku pracy. Sąd Najwyższy uznał za konieczne dokonanie ustalenia treści woli stron co do wysokości wynagrodzenia za czas zwolnienia z wykonywania pracy, która znalazła swój wyraz w zgodnym zamiarze stron i celu porozumienia. Ustalenia te powinny być dokonane z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących wykonywaniu pracy i zawarciu porozumienia co do rozwiązania umowy, a także z uwzględnieniem ustalonych zwyczajów, co może mieć postać utrwalonej praktyki bądź regulacji wewnątrzzakładowych. Ponadto należy uwzględnić zasady współżycia społecznego. Przedstawione orzeczenie nakazuje również uwzględnianie zwyczaju obok innych czynników wpływających na sposób rozumienia składanych przez strony oświadczeń woli.

Nie można pomijać

Prowadzenie postępowania kontrolnego przez inspektora pracy wymaga szczególnej dbałości w procesie dokonywania ustaleń stanu faktycznego, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, zarówno powszechnie obowiązującego, jak i wewnątrzzakładowego. Istotne jest również badanie wzajemnych zobowiązań stron stosunku pracy, które mogą wynikać z przepisów ustaw, rozporządzeń, układów zbiorowych pracy, regulaminów czy porozumień, a wreszcie umów o pracę. Pomocniczą rolę w ustaleniu wzajemnych zobowiązań stron stosunku pracy może pełnić zwyczaj zakładowy, którego w sytuacjach złożonych i wątpliwych pomijać nie można. Jakkolwiek nie jest on źródłem prawa, to jednak w prawie pracy pełni szczególną funkcję, wspomagającą efektywne stosowanie prawa. Stąd też należy o nim pamiętać i w złożonych, niejasnych czy wątpliwych sytuacjach badać jego wpływ na treść stosunku pracy, również w postępowaniach kontrolnych. Zupełnie odrębną kwestią jest możliwość wydawania środków prawnych, jednak sumienne i rzetelne zbadanie sprawy wymaga niekiedy w toku postępowania kontrolnego sięgnięcia właśnie do zwyczaju zakładowego.

Łukasz Paroń, starszy inspektor pracy – główny specjalista OIP Wrocław

Przypisy:
1. O doniosłym znaczeniu zwyczaju zakładowego dla prawa pracy szerzej: A. Patulski, Zwyczaj w prawie pracy [w:] red. nauk. Krzysztof W. Baran, System prawa pracy, tom I Część ogólna, Warszawa 2017, s. 1277 i nast.; J. Żołyński, Prawo pracy – Prawo prywatne czy prawo publiczne. Rozważania na tle charakteru umowy o pracę, „Studia z Zakresu Prawa Pracy i Polityki Społecznej” 2016, s. 401 i nast.; M. Gumola, Wpływ zwyczaju na treść i wykonywanie stosunku pracy w orzecznictwie i na tle doktryny, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2019, nr 10, s. 33 i nast.
2. B. Banaszak. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 428 i nast.
3. P. Machnikowski [w:] Kodeks cywilny, Komentarz, t. I, red. E. Gniewek, Warszawa 2004 r., s. 196
4. A. Patulski, Zwyczaj w prawie pracy [w:] red. nauk. Krzysztof W. Baran, System prawa pracy, tom I Część ogólna, Warszawa 2017, s. 1292 i nast.
5. K. Jaśkowski, Funkcje zwyczaju w prawie pracy, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2008, nr 1, s. 2
6. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt I PK 128/06, OSNP 2007, nr 23-24, poz. 346.
7. Sygn. akt II PK 122/18, www.sn.pl
8. „Monitor Prawa Pracy” 2007 r., nr 9, s. 473.
9. Sygn. akt II PK 411/15, LEX nr 2294396.

Źródło: Miesięcznik Państwowej Inspekcji Pracy Nr 5 2020

Powrót do spisu treści

Skomentuj artykuł

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.